Décentralisation, le challenge de Jean-Pierre Raffarin

par Robert ASSADOURIAN

La session provençale des Assises des Libertés Locales le 25 octobre 2002 à Marseille porte la marque de notre région dans le grand chantier de la décentralisation souhaitée par Jean-Pierre Raffarin. Il se veut le continuateur de Gaston Deferre, initiateur de cette démarche et dont les lois de décentralisation de 1982 ont contribué à libérer les collectivités locales de la tutelle des Préfets.

Plus qu’ailleurs notre région, du fait de son éloignement, de son riche vécu historique, de sa fenêtre méditerranéenne, soulignée par l’ambitieux projet « Euroméditerranée », a toujours été demandeuse de décentralisation qui ferait d’elle un véritable trait d’union nord-sud.
Le débat est amorcé dès le 15 octobre avec le projet de lois constitutionnelles qui est présenté devant le Conseil des Ministres. Il est prolongé en Provence Alpes Côte d’Azur par le lancement le 17 octobre d’ateliers préparatoires concernant la culture à Avignon, le développement économique et l’équipement de proximité à Dignes, l’urbanisme et le cadre de vie à Toulon, le tourisme et le sport à Gap, l’aménagement du territoire à Nice.
Les troisièmes Assises des Libertés Locales étaient à Marseille le 25 octobre 2002 où elles ont réuni élus et entrepreneurs de PACA au Palais du Pharo. Très suivies, elles ont dégagé un mouvement favorable à la décentralisation dont les objectifs sont de faire jaillir du terrain les décisions afin de tester de façon égale des situations inégalitaires. La fracture territoriale ne doit pas accentuer la fracture sociale. Une décentralisation réussie aboutirait à recréer le lien entre les Français et les institutions.
Pour Jean-Claude Gaudin elle prend une bonne direction quand elle confie les responsabilités exécutives aux collectivités territoriales, mais il s’inquiète de leur nombre. Il ajoute que Marseille est candidate à l’expérimentation en matière de logement. De plus, le transfert à Marseille du Centre Français du Commerce Extérieur économiserait 80 millions d’euros. Michel Vauzelle, à l’occasion du contrat de plan, s’inquiète de la place de la politique dans les relations Etat-Région, tandis que Jean-Noël Guérini verrait plus de cohérence dans l’élargissement des missions pour le département. Le découpage en tranches depuis les maternelles jusqu’aux universités ou celles des routes est parfois lourde à gérer.
Patrick Déverdjian, Ministre délégué aux libertés locales, insiste sur l’expérimentation nécessaire dans bien des cas afin de gommer les inégalités ou les difficultés de gestion. Elle est pour lui une construction jurisprudentielle utile dans certains cas car limitée, réversible et évaluable en permanence.
D’emblée le Premier Ministre annonce la couleur. « C’est l’esprit de mai 2002 qui nous rassemble ». Il ajoute qu’il est demandeur d’un projet émanant de PACA. Il dénonce les systèmes, les procédures, les structures. Il souhaite plus de lisibilité car les blocages viennent d’en haut. Ne sont-ils pas la raison d’être de certaines administrations ?
La région est un échelon de la République et non pas une Euro-région fédérée à Bruxelles. Son projet a le mérite de la clarté, mais sera-t-il compris par tous ?
Pourquoi Jean-Pierre Raffarin s’est-il lancé dans ce projet qui porte sa marque ? La décentralisation pour J.P. Raffarin est d’abord une réponse politique à un malaise social. Il souhaite réunir ce qui a été longtemps dispersé. Le message du scrutin présidentiel du 21 avril 2002 est le reflet d’une République qu’il estime complexée. Il est celui d’un désintérêt des français pour la politique dont l’impuissance à résoudre les problèmes alimente une exaspération populaire.
Le deuxième tour du 5 mai 2002 a rassemblé autour de Jacques Chirac des français d’horizons divers. Ils ont manifesté leur attachement aux institutions de la République. S’ils en contestent le fonctionnement, ils restent attachés aux valeurs républicaines.
Pourtant cette République accumule lourdeurs et dysfonctionnements. Les acteurs ne sont pas toujours maîtres de leur destin, les systèmes ont accumulé procédures et complexités. Le citoyen comme l’entrepreneur s’y perd. Pour J.P. Raffarin, décentraliser c’est simplifier, c’est mettre de la proximité à côté de la complexité, c’est dégager par le haut ce qui bloque le système, c’est mettre à la portée des français et de l’électeur plus de lisibilité dans la gestion et les décisions qui les concernent.
Les Français sont en attente, le Premier Ministre y répond par une dynamique, des projets. Il veut favoriser la France d’en bas et bâtir une République de proximité plus proche des citoyens et plus efficace.

Mais quels sont les grands axes de la décentralisation ?

L’Etat se concentre sur ses missions régaliennes qui s’étendent sur l’ensemble de l’espace national : l’ordre, la sécurité, la justice, la défense nationale, les finances, la maîtrise des dépenses de l’Etat. Par contre un véritable pouvoir est proposé aux Régions, aux Départements, aux Communes :
- le transfert de compétence avec pour corollaire le principe de subsidiarité
- le droit à l’expérimentation
- le devoir de péréquation de l’Etat
- le respect de l’autonomie financière des collectivités territoriales
- et enfin, donner la parole aux citoyens.
Les transferts des compétences consenties aux collectivités territoriales répondront au Principe de Subsidiarité. La décision doit se prendre au plus près du terrain. Mais à terme, une simplification va s’imposer car la redondance des ces collectivités est très marquée. Le transfert ne doit pas conduire à une dilution paralysante du pouvoir transféré. Il faudra choisir entre d’une part le Département et la Région, et d’autre part la Commune et l’Intercommune ! De plus, le transfert de moyens financiers ne doit pas s’accompagner de la création d’un nouveau corps de fonctionnaires « décentralisés ».
Un exemple à ne pas suivre est la création des DRH (Direction Régionale des Hôpitaux) qui n’ont pas allégé les DRASS ou les DASS (Direction Régionale et Départementale de l’Action Sanitaire et Sociale) pourtant déchargées d’une partie importante de leurs missions respectives. Ce remodelage administratif risque d’être mal vécu et de créer des blocages.
La Décentralisation implique pour les élus locaux des responsabilités nouvelles parfois lourdes, une modification des états d’esprit que tous ne sont peut-être pas psychologiquement prêts à assumer. Moderniser la fonction publique, réformer la fiscalité locale ou repenser l’architecture territoriale sont autant de challenges à relever pour une décentralisation efficace. Mais la révision des mentalités sera plus difficile à réussir que celle d’un simple transfert de moyens financiers. C’est une des clés de la réussite du projet.
« Quand c’est simple on organise le transfert total, quand c’est compliqué on expérimente » a affirmé le Premier Ministre à Marseille.
L’expérimentation est une démarche banale pour les scientifiques. Elle est par contre originale, voire contre-nature, pour les responsables politico-administratifs et les citoyens.
L’expérimentation introduit une notion nouvelle, celle de l’abandon d’une décision prise et qui ne se transformera pas en avantage acquis ! Elle induit une souplesse qui pourrait se prolonger jusqu’à une vraie remise en question !
Le devoir de péréquation conduit à compenser les pertes liées à ces transferts par une solidarité entre les territoires. Ce devoir ne doit pas pénaliser les régions dynamiques, mais la France égalitaire ne doit pas devenir une Fédération de Régions autonomes. Cet équilibre entre les deux tendances pourra s’avérer délicat à maintenir.
L’autonomie financière des collectivités locales introduit une notion de responsabilité directe. Cette indépendance bloque tout appel à l’Etat en cas d’erreur de gestion.
Un droit de pétition et de référendum locaux est proposé aux citoyens afin de les responsabiliser. Cette réforme implique une vraie responsabilité et une maturité citoyenne. Elle contraint les élus à se préoccuper du terrain plus souvent que tous les 5 ans lors des échéances.
Cette réforme va nécessiter une modification de certains articles de la Constitution. Pour être applicable, la décentralisation s’appuie d’abord sur une réforme constitutionnelle qui va donner les moyens, c’est à dire créer le climat favorable à une évolution en donnant des leviers qui vont soulever la créativité des citoyens au risque de rencontrer des réticences politiques :
- La France demeure indivisible, mais « son organisation est décentralisée » ajoute-t-il (art.1)
- Les projets de loi à incidence seront d’abord soumis au Sénat (art.39)
- Les régions sont reconnues dans l’article 72, mais un chef de file pourra être désigné à partir des collectivités existantes.
- Le droit de pétition, le droit de référendum sont proposés d’une part aux citoyens et d’autre part aux collectivités locales.
- Tout transfert de compétence entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de ressources équivalentes à celles qui leur étaient consacrées.
- De plus, les inégalités des ressources entre les collectivités locales sont corrigées notamment par la mise en œuvre d’un dispositif de péréquation.
- Certaines collectivités d’outre mer pourront, afin de tenir compte de leur spécificité, être habilitées à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire…
Après un accueil sans réserves, les réticences politiques concernant la décentralisation se font jour. En la qualifiant d’intégrisme décentralisateur, Jean-Louis Debré est nettement hostile au projet. Tandis que Charles Pasqua y voit le germe de la désintégration de la nation ! Prudent, Jean-Claude Gaudin émet des réserves sur les effets pervers des pétitions.
Le groupe socialiste n’accepte pas la place accordée au Sénat. De plus, Jean Marc Eyraud estime les choses mal engagées, tandis que Claude Estier évoque les graves conséquences que pourrait avoir le côté flou et improvisé du texte. Ségolène Royal, habituellement plus originale, ajoute que JL Debré a dit tout haut ce que nombre de députés de droite pensent tout bas. Le Conseil Constitutionnel se soucie d’une France décentralisée. L’inquiétude concernant leur avenir gagne nombre d’élus et d’assemblées qui se savent en surnombre ! La simplification doit éliminer les lourdeurs et les redondances.
« La décentralisation recèle une part d’aventure » répond Patrick Devedjian. Les apprentis sorciers de la réforme ne vont-ils pas perturber le modèle de la République dont l’unité est plutôt jacobine ? Le ministre des affaires sociales, François Fillon, craint le démantèlement du modèle français, et insiste sur l’idée de la République une et indivisible. Pour lui l’unité est constitutive de l’unité nationale. Le droit à la différence qui permet à la Corse d’avoir une organisation, des compétences qui n’appartiennent qu’à elle, est essentielle pour Nicolas Sarkozy. A titre d’exemple, il se réfère à l’Espagne et ses 17 communautés autonomes aux compétences très variables. Cette autonomie n’a pas empêché les provinces espagnoles de devenir des grands d’Europe, dit-il. Cependant il glisse sur le fait que les Espagnols ont une vraie et très ancienne culture régionaliste.
Le Premier Ministre, personnage neuf au plus haut niveau, s’engage dans une réforme dont l’audace est un électrochoc pour le citoyen rendu abstentionniste et indifférent par l’opacité qui entoure toute décision politique. Son pari est ambitieux : il espère, en valorisant un pouvoir local, donner du sens à sa démarche et rapprocher l’électeur de l’urne, le citoyen désabusé voire passif du débat politique. Cette passivité alimente l’abstentionnisme qui est une véritable démission sociale, laquelle peut devenir dangereuse en favorisant l’émergence des extrêmes ou des excès en tous genres.

Pour Jean Pierre Raffarin la décentralisation n’est pas un enjeu de pouvoir. C’est une réponse politique à un problème social. Il s’agit pour lui de simplifier et améliorer la vie des français en rendant le service public plus efficace. Elle est un grand chambardement des habitudes, qui nous semble plutôt d’inspiration libérale.